Noodzakelijke eenvoud, onzichtbare gorilla

    Netwerk PI
    • Iedereen (publiek zichtbaar)
    Door Netwerk PI 1759 dagen geleden
    Noodzakelijke eenvoud, onzichtbare gorilla

    Tom van Doormaal, 27 november 2013

    Alles moet zo eenvoudig worden gemaakt als mogelijk, maar niet eenvoudiger, vond Albert Einstein. Het probleem is dat eenvoud niet simpel is. Kunnen we van “nodeloos ingewikkeld”  eenvoudig en effectief maken?

    Onnodig ingewikkeld

    Voor iedereen die een “kleinere en sterkere overheid”  in het vaandel  voert, is dit de kernvraag.  Het NPI (Netwerk voor Politieke Innovatie) bijvoorbeeld beschouwt onnodige bestuurlijke complexiteit als de hoofdreden voor stagnatie en economisch verlies. Plausibel, maar kunnen we het begrip “onnodig ingewikkeld” identificeren?
    Veel ingewikkeldheid is soms ook nuttig en effectief.  De voorschriften in het verkeer zijn een voorbeeld. In een Fries dorp worden alle verkeersborden verwijderd, maar de afgelopen jaren is door regels, toezicht en handhaving het aantal dodelijke slachtoffers in het verkeer sterk gedaald. Of neem de voorschriften van het Bouwbesluit: wanhopig ingewikkeld als je bouwt of ontwerpt, maar dramatische instortingen hebben wij niet. Maar misschien kan het simpeler.

    De eenvoudige gebruiker

    De moderne ICT wijst de weg. PC’s, navigatie-apparaten, camera’s moeten intuïtief te gebruiken zijn. Van binnen mogen ze ingewikkeld zijn, maar in gebruik en bediening willen wij daarvan geen last hebben. Het succes van Mac-producten is daar aan te danken.
    Mensen zijn niet zo goed in complexiteit. In een experiment moeten toeschouwers de passes tellen die zes basketballers naar elkaar plaatsen. Tijdens het experiment komt een man in gorillapak tussen hen in staan, trommelt  op zijn borst en loopt weer door. De toeschouwers rapporteren keurig het aantal getelde passes. “Maar zag je de gorilla ook?” “Neen, welke gorilla?”  Je gelooft je ogen niet als je het filmpje op Youtube ziet.
    Maar elke goochelaar past dit principe toe. Ons vermogen om iets te zien, terwijl we ons concentreren op iets anders, is dramatisch beperkt.

    Ingewikkeldheid in het bestuur

    Voor ons vermogen om met ingewikkeldheden in het openbaar bestuur om te gaan geldt het zelfde. Zou het b.v. niet mooi zijn als een bouwer zijn plannen automatisch kon laten toetsen aan de voorschriften van het Bouwbesluit? Met suggesties voor alternatieven bij non-conformiteit?
    Regels zijn soms ingewikkeld, omdat ze gedetailleerd zijn. Maar soms zijn ze dat ook omdat ze onvoldoende op elkaar aansluiten, of elkaar tegen spreken. Een brandweerman, die zich over een bouwplan buigt wil vluchtroutes bij brand zien, maar een politieman ziet insluiproutes voor dieven.

    Hoe ontstaat ingewikkeldheid in het openbaar bestuur en hoeveel ervan is onvermijdelijk? Het is geen simpel thema, maar ik probeer een simpele verkenning:

    • De politiek heeft te weinig controle over de ambtelijke organisatie; de ambtelijke inhoudelijke kennis overheerst de politiek;
    • Politiek en ambtenarij hebben onvoldoende vermogen grenswaarden te bepalen voor meewerkende organisaties en lagere overheden;
    • Het beleidsproces is onvoldoende helder.

    Politieke en ambtelijke controle over elkaar (1)

    Max Weber formuleerde de verhoudingen tussen politiek en ambtelijke organisatie: de politiek bepaalt de doelen, de ambtelijke organisatie zorgt voor de middelen en is loyaal uitvoerder van de politieke wensen. Het zijn simpele, maar belangrijke begrippenparen: boven-onder, doelen- middelen, beleid-uitvoering.
    Tussen politieke en ambtelijke bureaucratie moest volgens Weber een precair evenwicht groeien. Het beeld van dit evenwicht is prachtig geridiculiseerd in het boek en TV-serie “Yes, Minister”.  De Secretaris Generaal is verantwoordelijk voor zijn organisatie. Hij is wel loyaal aan zijn politieke leiding, maar bevelhebber van zijn eigen ambtenaren.
    Die hebben, door hun inhoudelijke kennis van het beleidsterrein en hun inzicht in het politieke proces, een overwicht op de gekozen bestuurder, die even langs komt. De politicus kan wel pogen een deel van zijn ambtenaren overbodig te maken, maar die stellen zich te weer: “ernstige problemen, nader onderzoeken, normering, verdeling, regelgeving, toezicht”. De basisboodschap is: “Wij kunnen niet gemist worden.” De bestuurder moet in dit spanningsveld zijn weg zoeken.

    Grenswaarden voor subsystemen (2)

    Als je focust op bestuurslagen en organisatievormen, ontstaat een ander beeld . Het beginsel van de subsidiairiteit drukt dit uit: regel dingen op het niveau waar zij het beste te regelen zijn. De vraag is natuurlijk: doen we dat?
    Het Huis van Thorbecke staat nog wel, maar het moet vaak worden verdedigd. De gedachte aan landsdelige provincies, opschaling van gemeenten, de regionale besturen, de lappendeken van samenwerkingsvormen tussen gemeenten en specifieke  taakonderdelen, de groei van het aantal ZBO’s en toezichthoudende organisaties, het illustreert allemaal de onstabiliteit van het Huis van Thorbecke, waaronder zich een leeggezogen gasveld lijkt te bevinden.
    Maar als het openbaar bestuur veelkleurig en veelvormig is, dan betekent het dat de verschillende bestuursniveau’s verschillende talen moeten spreken. Het Rijk moet dan grenzen aangeven, waarbinnen de gemeenten zelf hun processen aansturen. De EU (“Brussel”) moet die dingen regelen die voor een transparante markt in Europa nodig zijn en de details overlaten aan de lidstaten. De bevoegdheden van toezichthouders dienen in dat politiek-bestuurlijke spanningsveld te worden vormgegeven. (voorbeeld: DNB en AFM)
    Het beeld van de werkelijkheid is minder dan opgewekt: bestuurslagen werken wel eens samen, maar vaak ook geheel niet. We houden macht liever vast, ook als we beweren die juist te willen loslaten. Mijn volgende thema hangt hiermee samen.

    Een ideaal proces van beleidsvorming (3)

    Als je zonder voorgeschiedenis beleid mocht maken, zou het beeld prettiger en overzichtelijker zijn. Dan immers kon je discussie voeren over de vraag:

    • Wat is precies het probleem? Moeten we het wel aanpakken?
    • Kunnen we daarop een beleidsdoel formuleren?
    • Welke maatregelen dragen dan bij?
    • Is uitvoering mogelijk, effectief, doseerbaar, controleerbaar?

    Je zou ook de benadering van Popper kunnen volgen. Het gaat bij hem om “beloved problems”, die opgelost moeten worden. Het probleem is: wie zegt wat een probleem is? Als de definitie van onderop komt, gaat het misschien goed: beleid begint en eindigt bij de burger.  Hoe ga je dan te werk? Niet door uitgekiende theorie toe te passen, al moet je respect hebben voor de waarheid. Je doet een goede gok naar verbanden, een “conjecture” en baseert daarop een interventie.
    Die kan werken of niet. Als hij werkt, kun je evalueren of hij voldoende werkt. Als hij niet werkt, moet je goede gok op onderdelen, of compleet, worden bijgesteld. En moet je interventie worden gestopt en worden vervangen door een betere.

    Verder denken

    Voor de bestuurskunde is dit alles nog weinig nieuws. Maar de regering Obama heeft in Cass Sunstein een belangrijke afzwaaier.  Sunstein was docent aan de Harvard University, waar ook Obama doceerde, maar werd in 2009 tijdelijk directeur van het OIRA, gevestigd in het Witte Huis. Dat bureau houdt zich bezig met de eenvoud van de regelgeving en de uitvoerbaarheid.
    Sunstein schreef na zijn terugkeer naar de collegezaal een boek: Simple(r), the future of goverment. Daarin gaat het over zijn ervaringen in de regering Obama. En over zijn redenen om naar “nudges” te kijken. Ik kan het woord niet beter vertalen dan met “kontje”: de overheid moet niet in detail willen sturen, maar kontjes geven, die in de goede richting werken.

    Ik zal in een volgend stuk proberen zijn lessen te ordenen. Daarna kunnen we bezien in hoeverre die lessen bruikbaar zijn bij de analyse van het huisvestingsbeleid in Nederland. Het lijkt of er een paar meer makelaars komen die vogeltjes zien vliegen. Maar het is nog lang geen lente op de woningmarkt. 

    Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers