De werkelijkheid van de kanteling

De werkelijkheid van de kanteling

We moeten vertrouwen hebben in de autonome burger, zegt het cliché van de dag. Dat noemen we de kanteling in de participatie-samenleving. Het zou prettig zijn als George Orwell nog leefde om deze “newspeak”  te fileren. Want de realiteit is natuurlijk toch dat meedogenloze wethouders en staatssecretarissen hun zaken regelen met de institutionele belangen in de markt en dat de burger alleen op papier centraal staat. Ik schrik van mezelf als ik dit opschrijf: ik klink als een PVV-stemmer...

Wie wat scharrelt op internet, kan veel clubjes en bewegingen vinden, die zich bezig houden met bestuurlijke problemen en verhoudingen. Het gaat om het Huis van Thorbecke, maar ook om de kracht en doeltreffendheid van het openbaar bestuur. In december kwamen veel van die clubjes in Den Haag een middag bij elkaar, een mooi, bont palet van vernieuwingsdrift.

Ook het Netwerk voor Politieke Innovatie was er bij. Lach niet, lezer, soms begrijpt  iemand de noodzaak van vernieuwing. Het NPI heeft een leidraad, dat is eenvoud. Het NPI vindt dat dingen te ingewikkeld worden gemaakt en dat de overheid vastloopt in regeldrift.  “Onze overheid wordt niet kleiner en sterker, maar juist logger en ineffectiever”, zo schreef ik als uitsmijter, in een vorige blog over paradoxen in het openbaar bestuur.

Maar waarom ?

De wereld wordt door politicologen gezien als politiek proces. En die politicologen en vele anderen zien politieke processen in toenemende mate dysfunctioneel raken. Onze liberale MP, Mark Rutte, wil graag een kleinere en sterkere overheid. Maar het wil hem nog niet zo lukken.

In de bladen tref ik een verhaal over dit thema van Francis Fukuyama. Hij heeft het over de teloorgang van de bestuurlijke systemen in de V.S., maar er zit veel overeenkomst in met de problemen waar wij mee worstelen.

 Het eerste probleem van Fukuyama is de overmatige rol van wetgeving en rechterlijke macht boven die van de uitvoerende bureaucratie. Het tweede probleem is de groei van belangengroepen en lobby activiteiten. Het derde probleem is dat onze preventie van een tyranniek systeem te succesrijk is, waardoor een “vetocratie” is ontstaan.

Executieve bureaucratie?

Door een pregnante rol van de rechtspraak worden de effectiviteit en kracht van de uitvoerende bureaucratie steeds kleiner. Elke bestuurder, die iets omstredens poogt te bereiken met het omgevingsrecht heeft daar een voorstelling bij. De structurele belangenbehartiging en raadpleging, bij ons ook wel het poldermodel, leidt tot verwringing van de wettelijke bedoelingen en de uitvoerings-regels werken daar aan mee. Het geeft bij de burgers het gevoel dat het democratische bestuur belangen van elites behartigt. “Ze doen maar, liefst in besloten vergaderingen, met slim misbruik van ingewikkelde procedures”.

Wantrouwen in deze uitvoerende diensten versterkt de vraag naar meer wettelijke beperkingen en controles bij de uitvoering, waardoor een vicieuze cirkel ontstaat van afnemende kwaliteit en effectiviteit van het bestuur door afnemende bureaucratische autonomie. Die beperking van de bureaucratische autonomie leidt vervolgens tot starre, regelgebonden, niet innovatieve en onsamenhangende vormen van bestuur. En tot ontregelende juridische procedures en strijden.

Democratische spanningen?

Natuurlijk: hoeveel autonomie moet een bureaucratie hebben? We hebben de procedures zo gemaakt, omdat we bang zijn voor een tyranniek openbaar bestuur. Dus zijn er checks en balances, door regelgeving en rechtsspraak. Alleen, als je in beroep wilt omdat je belang geraakt wordt is het mooi, anders foeter je op de traagheid en inefficiente overheid.

Er is dus een structurele strijd tussen een krachtig  en competent openbaar bestuur en de instituties die de staat moesten beteugelen. Dat leidt tot teveel regelgeving en te veel democratie. Waar dat goed zichtbaar is, is de omgevingswetgeving en de algemene wet bestuursrecht; vrijwel geen besluit over het omgevingsrecht kan door een uitvoerende bureaucratie worden genomen of gezaghebbend afgeregeld. De bestuursrechter of de rechtsprekende colleges van het omgevingsrecht zijn vrijwel altijd als laatste aan bod. Het levert onzekerheid, redundantie in procedures, gebrek aan doelgericht handelen en hoge transactiekosten op.

Lokale politiek

De redenering van Fukuyama is relevant voor de kleine gemeente waar ik een beetje aan lokale politiek doe. Bijna wekelijks reizen de ambtenaren naar Den Haag, voor een sessie aan de Kneuterdijk bij de Raad van State. Er speelt een uit de hand gelopen burenruzie, die nu al meer dan 10 jaar vele procedures per jaar vergt, zonder ultieme uitkomst. Sinds 2011 speelt in de gemeente een strijd over het al dan niet bouwen van een gemeentehuis. Daarvoor is een ruime meerderheid in de gemeenteraad, maar de minderheid meent zich gesteund door de bevolking en gebruikt elke kans die voorbij komt om bezwaar te maken.

Er moet nu weer een fietsenstalling worden verplaatst, er moeten wat bomen gekapt, de NS wil wat aanpassen. De vetocratie slaat voortdurend toe; evenzovele procedures. De regels moeten gevolgd, zeker, belanghebbenden gehoord, zeker, procedures zorgvuldig afgewikkeld, zeker. Maar mag de raadsmeerderheid ook eens een plan in uitvoering nemen? Het antwoord der vetocraten is: eigenlijk niet.

Pijnlijke herbezinning

Het roept de vraag op hoe ver we willen gaan in de onbalans tussen democratie en uitvoering. Rare vraag? Ja, rare vraag. In China wordt beslist dat er een stad gebouwd moet worden en binnen een jaar trekken de eerste bewoners binnen. In Rusland beslist de kleine tsaar Putin dat in een subtropische badplaats de winterspelen zullen plaatsvinden en zulks geschiedt. In Engeland heeft Cameron het zwaar met de ambtelijke kracht van Whitehall.

Het zijn nationale voorbeelden. Maar in de kleine omgevingswetgeving van Nederland en in de lokale politiek speelt het zelfde probleem: als we een bestuurlijke hervorming willen,  wat gemakkelijker en efficiënter bestuur, moeten we ons toch eens buigen over de uitvoerende potenties van de bureaucratie, versus de kracht van de belangenbehartigers uit het poldermodel.  Het vraagt een balanceer-act, waar ik nog niet veel  aandacht voor heb gezien. Het vraagt ook om vertrouwen in de besturende potentie van de (lokale) politiek: ook dat noodzakelijke vertrouwen krijgt geen aandacht.

Het roept de vraag op of ik wel deug, zoals Jan Blokker zich ooit afvroeg of hij nog wel links genoeg was. Onze bureaucratie staat onder leiding van de politiek, maar die is gefragmenteerd en gepolariseerd. Het vertrouwen van de burgers in de sturende kracht van de politiek is niet groot.

In ons bestuurlijke model moet een evenwicht bestaan tussen het politieke primaat (richting geven) en de uitvoeringskracht van de bureaucratie. Door het onideologische pragmatisme wil de politiek zich steeds meer bemoeien met de uitvoering.

Daar komt veel narigheid uit voort. Maar een nederlandse of lokale Putin is ook niet de oplossing. We zullen meer vertrouwen moeten op de sturende kracht van de politiek. We zullen ook de bureaucratie ruimte moeten geven voor onderhandelingen en afruilen; die behoren politiek te worden gestuurd en niet door juristen.

Tom van Doormaal, 7 februari 2014

Reacties

Volgorde van reacties: Aantal: Automatisch laden:
    • Reyer Brons
      Reyer Brons 1677 dagen geleden

      In het meest recente nummer van Bestuurskunde (jrg. 23, 1, blz. 45) las ik over de democratische paradox (Mouffe, 2000). 
      Niet-onderhandelbare mensenrechten begrenzen overmijdelijk de democratische besluitvorming. Omgekeerd is er geen garantie dat een democratische beslissing individuele rechten niet op het spel zet.
      Dit is zo nog wat fundamenteler dan de spanning tussen bureacratie en vetocratie. 
      En slechts oplosbaar door per situatie de balans te zoeken.

       

      • Tom van Doormaal
        Tom van Doormaal 1677 dagen geleden

        Vooral ook voor Sjoerd en André,

        De vraag wat te doen met het Huis van Thorbecke spreekt me aan. Deze tekst over de balans in de trias politica gaat over het zelfde.

        De visite van André en mij aan I&M leverde ook een beeld: de ambtenaren kijken wetstechnisch. Ze gooien wetten en AmvB's op een hoop en roepen dan trots, kijk eens wat een eenvoud. Het helpt ook wel even. Maar het mechansme verandert er niet door.

        Toen we daar naar vroegen, was het verweer dat het vooral cultuur was en dat men niet in Den Haag kan regelen hoe lokaal met bestemmingsplannen wordt omgegaan. Dat lijkt me toch een beetje een half antwoord.

        De vraag lijkt me die van Fukuyama: hoe is de balans tussen procedurele en juridische beveiliging, de uitvoerende kracht van de executieve bureaucratie en de politieke controle?

        Op dat thema wil ik proberen nog iets te schrijven.

        • Reyer Brons
          Reyer Brons 1684 dagen geleden

          Voor de goede orde: Correcte titel en link naar de rede van Roel in 't Veld:

          Transgovernance - Duurzame ontwikkeling in een kennisdemocratie

          • Tom van Doormaal
            Tom van Doormaal 1684 dagen geleden

            Peter, het is een puzzel waar ik niet direct een oplossing voor heb. Meer vertrouwen in de richtinggevende kwaliteiten van de politiek, ja, maar ik zie het gekwispel om de gunst van de kiezer ook. Over de onnozelheid van politici heb ik het dan maar niet.

            Meer ruimte voor de bureaucratie ook, mits de politiek zijn richtinggevende en controlerende functie goed uitvoert. Het probleem is dat we liever een niet gekozen, anonieme rechter hebben, dan een bureaucraat, die zich gecontroleerd weet door een gekozen bestuurder.

            Vergelijk met de rijdende rechter: vriendelijke, humorvolle man, een paar wetboeken onder de arm en hij slaagt er in vetes van decennia op te lossen.

            Abraham, je prikt in mijn onzekerheid. Ik geef aan dat ik klink als een Pvv stemmer en aan het einde geef ik de voorbeelden in de grote politiek: autoritair China, de stijl van Putin. Allemaal niet wat ik wil. De rechtsspraak heeft veel voor, zeker, maar transactiekosten, vertraging en onzekerheid tegen. Jun je beweren dat democratie en efficiency op gespannen voet tot elkaar staan? Ik vind dat we die spanning zouden moeten overwinnen, door nieuwe grenzen en opdrachten. Maar dan morrelen we aan de heilige trias politica, dat wel.

            • Abraham de Kruijf
              Abraham de Kruijf 1684 dagen geleden

              Wat betreft het woord "vetocratie" wat in bovenstaande blog wordt gebruikt het volgende. In mijn werk aan cratieën, wo. oa. democratie, gebruik ik een zgn. cratieënmatrix waarin je ze met elkaar kunt vergelijken.
              Tom, per cratie benoem je "waar zitten autoriteit en autonomie", wat zijn "sterke punten" van de cratie, en wat zijn "risico's" van de cratie. Dit alles bij voorkeur in slechts heel weinig woorden.
              Er groeit door deze aanpak een inzicht dat overal ook wel pluspunten inzitten, naast natuurlijk risico's, en ook komt er een beeld naar voren wat een effectieve combinatie van sterke punten kan zijn, waarbij je ook dan alert moet zijn op evt. risico's. Maar dat doe je dan wel in openheid met elkaar en het paradoxale is dat zo'n gecombineerde cratie niet eens zo ingewikkeld is en juist inspirerend is.

              • Reyer Brons
                Reyer Brons 1685 dagen geleden

                Toevallig hield Roel in 't Veld op 7 februari in Tilburg, tegelijk met de publicatie van de blog van Tom, een inaugurele rede, met als titel Duurzaam openbaar bestuur vereist kanteling in Nederland.

                Zie het persbericht.

                • Peter Schuttevaar
                  Peter Schuttevaar 1686 dagen geleden

                  Dag Tom, Je analyse is prachtig. Kan ik me helemaal in vinden. Als montert het me niet op.

                  Maar wat is nu precies de oplossingsrichting die je voor staat?

                  Meer vertrouwen hebben in de politiek en de bureaucratie meer ruimte geven?

                Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers