Verstarrende regels, lastige burgers

Verstarrende regels, lastige burgers

Het Netwerk voor Politieke Innovatie bevordert eenvoud. Gretig gingen André en ik in op een invitatie van een “Interdepartementale Programmadirectie Eenvoudig Beter”. Zou de rijksbureaucratie toch snappen wat er moet gebeuren?

Het antwoord is gemengd. Het is mooi dat er interdepartementaal gewerkt wordt, programmatisch ook nog. Zie de deel-site op Pleio. En het doel “eenvoudig beter” spreekt ons ook zeer aan. Het beleidsterrein is Infrastructuur en Milieu, een dichtgeregelde tak van sport. Ook dat geeft hoop.

Maar na de verkenning is het gevoel dat overblijft gemengd. Ik probeer dat te verklaren, via de aanvliegroute van ruimtelijke ordening, bestemmingsplan en omgevingsrecht . Een beschouwing over regels, rechters en gedragsverandering.

Het bestemmingsplan

De centrale gedachte van het bestemmingsplan is eenvoudig en lastig tegelijk: een balans tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. In de teksten over de nieuwe omgevingswet spreekt men van zekerheid en dynamiek en de balans daartussen, maar ik heb niet het idee dat de verschillende termen een grote verandering in het denken verraden. Wat betekent het? Waar gaat het om?

Aantrekkelijk is de gedachte dat er een openbaar stuk is, waarin de gewenste ontwikkeling in een gebied wordt beschreven. Als ondernemer of initiatiefnemer kun je dan zien of je plan een kans maakt op de uitgekozen lokatie, of dat je ambtelijke (of andere) tegenstand mag verwachten.

Maar het is lastig een ontwikkeling te beschrijven, zonder af te doen aan de rechtszekerheid. Eerst vonden we tussenvormen uit, zoals een stedenbouwkundig plan, maar de planologische praktijk kreeg steeds meer moeite met het beschrijven van flexibiliteit en dynamiek. Waarom?

Mijn hypothese: de rechtsbescherming van belangen en bezittingen was gediend met eenduidigheid, met heldere verbindingen naar andere rechtsregels. Je moet altijd rekenen met juridische toetsing, die in de wetten verankerd ligt. Geleidelijk groeide het accent op rechtsbescherming en rechtszekerheid, ten nadele van de openbare en communicatieve functie. De consultants die bestemmingsplannen opstellen, verzonnen het adjectief  “conserverend” voor hun plannen. Daarmee legitimeerden zij  dat hun plan de realiteit vastlegde en bevroor, in een feitelijke of virtuele luchtfoto van wat er was op dat moment.

Kan er dan nu niks meer? Dat nu ook weer niet. De grenzen van een bestemmingsplan mogen vrij door de gemeente worden bepaald, dus een vernieuwend of afwijkend initiatief wordt ondergebracht in een “postzegelplan”, dat over het bestaande wordt geplakt. In een beetje levend gebied ontstaat dan al snel “patchwork”, waardoor het bestemmingsplan alleen voor ingewijden nog te begrijpen valt. Dat is slecht voor decommunicatieve functie die het plan ook hoort te hebben.

Eenvoudig beter

Als deze praktijk de aanduiding van scheefgroei verdient, hoe krijg je dat dan eenvoudiger en beter? De Omgevingswet richt zich op:

  • De complexe en versnipperde regelgeving;
  • De onbalans tussen zekerheid en dynamiek.

Deze hoofdproblemen versterken elkaar doordat het streven naar zekerheden, dat schuil gaat achter ‘de onbalans tussen zekerheid en dynamiek’ deels aanleiding geeft tot een toename van de complexiteit. De combinatie leidt op die wijze tot verstarring.”
Dit is mooi ambtelijk Haags, uit  de brochure “waarom een omgevingswet?” (p.7). Vooral het woord “deels” is prachtig. Er zijn altijd meer oorzaken voor iets, dus het is een relativering die heel functioneel  is om iets te kunnen beweren. De onbalans tussen zekerheid en dynamiek veroorzaakt niet, maar geeft aanleiding tot een toename aan complexiteit. Ook dat is mooie verhullende taal. Is die onbalans nu de oorzaak van complexiteit? Spelen nog andere oorzaken mee? Of is er een verband dat niet causaal kan worden genoemd?

De brochure zegt: “Bestaande rechten, zoals eigendomsrechten en in vergunningen verankerde gebruiksruimte zijn in het omgevingsrecht goed beschermd”. (p.15) Het leidt tot slepende procedures, gedetailleerde planning en normering en weinig ruimte voor dynamiek. (p.13) Dus we moeten een “eenduidige sturingsfilosofie” hebben, “heroverweging van de vele regels en vereisten” en ook een “bijbehorende gedragsverandering”. (p.21)

Dat zijn op zich opwindende aanwijzingen. Maar hebben we dat dan nooit eerder bedacht? Een eenduidige sturingsfilosofie zal de ontbrekende schakelingen tussen wettelijke regimes niet als bij toverslag aanbrengen, dereguleren doen we ook al decennia en het helpt ook een beetje. En gedragsverandering moet ook, maar van wie precies en wie bevordert wat?

Trias politica?

De vraag naar gedragsverandering is een lastige; departementen veranderen geen gedrag, mensen kunnen dat onder bepaalde voorwaarden wel. Of zijn er beambten die menen dat departementen dat kunnen bevorderen? Moet de analyse van de gegroeide complexiteit en verstarring niet verder en dieper gaan? Is onze trias politica ontspoord?

Politici en wethouders houden de boze burger voor dat het hun recht is hun recht te zoeken, bij de bestuursrechter of bij de Raad van State. De Algemene Wet Bestuursrecht maakt dat vaak mogelijk, soms ook voorschriften in andere wetten. Is de verwijzing naar de rechter een te gemakkelijk einde van de discussie? Als lokaal bestuurder ben je ingehuurd om belangen af te wegen en knopen door te hakken. Dat moet je doen. Als de rechter het overneemt, heb je dan je taak wel goed vervuld?

De Franse graaf de Montesquieu gaf ons de driedeling in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. De Franse Revolutie verklaarde de eigendom “heilig en onschendbaar”. Dus wij vinden de waarborgen die in de regels vastliggen ter bescherming van onze eigendommen, niet gek. Het beroep op de rechter is een bescherming tegen tiranniek bestuur. Dat is een voordeel. Maar er is ook nadeel.

Maar de uitvoering dan? In hoeverre regisseert onze representatieve democratie de bureaucratie, die uitvoert wat is bedacht? Kunnen we die democratische controle nog vertrouwen?

Fukuyama schrijft er over in zijn komende boek. Hij meent dat de uitvoering wordt gefnuikt door de “vetocratie”, het beroep op rechtspraak en het recht. We moeten ons opnieuw bezinnen op ons vertrouwen in de representatieve democratie, op de controle daarvan op de executieve bureaucratie en op de eventuele interventie van de onafhankelijke rechter. ( zie F. Fukuyama, “The great unravelling”, In: The American Interest, no3, january/february, 2014)

Wijkopbouwwerk

In een grijs verleden streed ik in een rol als opbouwwerker  tegen de monopolisering van de kennis en de geheimzinnigheid in de ambtelijke beleidsvoorbereiding. 

Met “buitenstaanders” ga je niet overleggen, voordat je zelf een standpunt hebt bepaald: tegen die houding bij de gemeentelijke ambtenaren liep ik, met mijn collega’s te hoop. Maar een andere opstelling betekent ook dat je als bestuurder dan voor verrassingen kunt komen te staan. Als je een probleem met je burgers bespreekt en die burgers vinden iets, dan gaat het niet aan vervolgens je ambtenaren er toch weer iets anders van te laten maken. In Amsterdam heette dat de ‘dubbele advieslijn’.

Het was een discussie, ruim voor de “mondige burger”, ruim voor de emancipatie door de beschikbaarheid van relevante informatie via internet, ruim voor de activistische en goed opgeleide burger, die iets vindt. (Zie: L.J.G. van der Maesen, “Bijmer, een modelstad voor inspraak?”Den Haag, 1970) Wij poogden veertig jaar geleden met open planprocedures te bereiken dat de bewoners van de Bijlmermeer het gevoel kregen dat zij zichzelf bestuurden. Met minder geprocedeer en stagnatie als bijkomend gevolg.

We hebben het nu over “de kanteling” naar de participatie-samenleving. Maar hoe wij plannen moeten maken in een min of meer ordelijk overleg met onze lastige burgers, daar hebben we nog geen idee van.

Tom van Doormaal, 27 februari 2014

Reacties

Volgorde van reacties: Aantal: Automatisch laden:
    • Tom van Doormaal
      Tom van Doormaal 1664 dagen geleden

      Misschien moet je het nog eens lezen. Er is een verband tussen proceskwaliteit en de vermijdbaarheid van juridische stagnaties.

      • Peter Schuttevaar
        Peter Schuttevaar 1665 dagen geleden

        Mijn verwachting van dit verslag was dat de vraag centraal zou staan: Wat kunnen wij als NPI voor dit verbeterprogramma betekenen? Of zijn we langs gegaan om nog eens een beschouwing over Fukuyama het net op te kunnen slingeren?

      Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers