Fietsen met drie handen aan het stuur

    Netwerk PI
    • Iedereen (publiek zichtbaar)
    Door Netwerk PI 1714 dagen geleden
    Fietsen met drie handen aan het stuur

    André Nijsen, Ab van den Burg en Jaap Stumphius, maart 2014

     Een ambtenaar van Justitie zei ons: ‘We zouden met alle plezier een wet maken die burgers verplicht met drie handen aan het stuur te fietsen ...’. ‘Hoezo’, vroegen we. ‘... als dat helpt om onze minister in het zadel te houden.’ Een grap met een serieuze ondertoon. De oren laten hangen naar (partij)politiek is niet de enige bedreiging voor goede wetgeving. Wettenmakers zijn zich ook vaak weinig bewust van de kosten van wetten voor bedrijven, burgers en de overheid zelf. We betalen een hoge prijs voor de vrijheid van politici. Hoe hoog deze prijs is, weten we niet.

    Het wetgevingsproces is onsamenhangend ingericht op (1) realisatie van het publieke doel, (2) beperking van kosten voor bedrijven/burgers en publieke instellingen, en (3) beperking van kosten en verlies aan kwaliteit tijdens het productieproces van de wet. Dit is riskant. Het ondermijnt het vertrouwen in het vermogen van de publieke sector om maatschappelijke problemen aan te pakken.

    De kernvraag is: hoe het ontwerpproces van wetten zo in te richten dat wetten resulteren met een goede balans tussen partijpolitieke en maatschappelijke belangen? Daarvoor hebben we gekeken naar ontwerpprocessen in de industrie. We beschouwen een wet dan als een product. Deze aanpak hebben we eerder succesvol toegepast bij administratieve producten van publieke uitvoeringsprocessen. Al in de jaren negentig zijn bij het GAK opvallend positieve ervaringen opgedaan met optimalisering van administratieve producten en processen met technieken uit industrie en distributie. Toepassing hiervan bracht belangrijke verbeteringen in het uitvoeringsproces. Wij denken dat dit ook kan bij het maken van wetten.

    Fysieke producten worden ontworpen volgens logistieke principes. Ooit volstond dat een nieuw product functioneerde als het een verbetering was ten opzichte van de situatie waarin het product nog niet bestond. Het eerste strijkijzer, de eerste fiets, het eerste deurslot, wat we nu als onhanteerbare en lompe voorwerpen beschouwen, waren ooit nuttige innovaties. Dit noemen we het ‘eerste rijpheidsniveau’ van het ontwerpproces. Toen anderen de kunst afkeken, moest er geconcurreerd worden. Producten moesten zich gaan onderscheiden. Voor ontwerpers kwamen nieuwe eigenschappen in beeld: gebruiksvriendelijkheid, veiligheid, uiterlijk, duurzaamheid, onderhoud. Dit is het ‘tweede rijpheidsniveau’. Bij gelijkwaardig aanbod ging prijsconcurrentie een grote rol spelen. Daartoe moesten al in het ontwerpproces keuzes gemaakt worden die op de fabrieksvloer én in het distributieproces tot besparingen leidden: standaardisatie, slimme keuzes van onderdelen en materialen, herbruikbare modules, een kritisch assortimentsbeleid, maatvoering in overeenstemming met transporteenheden. Dit noemen we het ‘derde rijpheidsniveau’ van het ontwerpproces.

    We zagen al dat partijpolitieke en maatschappelijke doelen meespelen gedurende het gehele wetgevingsproces. Daardoor is de overgang van ontwerpproces naar productieproces onduidelijk. Wij willen het beleidsproces naar het derde rijpheidsniveau te tillen. Dit vergt een duidelijker rolverdeling tussen politiek/beleid en de makers van de wet. Veel logistieke beginselen zijn inzetbaar om het wetgevingsproces te verbeteren.

    Centraal in ons voorstel staat een Programma van Eisen (PvE) voor elke wet als uitkomst van de beleidsvoorbereiding en het politieke proces. In dat document worden het doel en alle noodzakelijke vereisten gespecificeerd. Ook bevat het PvE de randvoorwaarden en vrijheidsgraden. De politiek neemt het initiatief. Zij duidt het maatschappelijk probleem, kiest mogelijke oplossingen, stelt randvoorwaarden. Beleidsambtenaren optimaliseren de effecten voor burgers/bedrijven/overheden en leggen de gekozen oplossing vast in het PvE, waar de Tweede Kamer over beslist. Het PvE gaat naar de minister/topambtenaar als opdrachtgever. Vervolgens schrijft de wetgevingsjurist de wet. Die borgt de ambachtelijke kwaliteit.

    De opdrachtgever stuurt het resultaat – het ‘product’ wet – naar de Kamers. Die toetsen het resultaat aan het PvE. Voldoet de wet hieraan, dan wordt zij aangenomen. Nieuwe politieke discussie volgt alleen bij nieuwe omstandigheden. Beleidsrust in de productiefase verhoogt de productiesnelheid en verlaagt de kans op onderweg veranderde standpunten. Is toch nieuwe discussie nodig, dan worden lastenconsequenties van amendementen direct betrokken in de afwegingen.

    Hoe realiseren we dit? We kunnen ervaring opdoen door het PvE als een vernieuwde vorm van een Startnotitie met de minister af te kaarten. Als tweede stap kan een PvE onderwerp van de Kamerdiscussie worden, nog zonder ‘beperkingen’ aan de discussie over de wettekst. Stap drie is de hierboven beschreven procedure. De voordelen van het werken met een PvE en bijbehorend ontwerpproces zijn evident. De doorlooptijd wordt korter omdat de kans op ‘in één keer goed’ groter is. Het capaciteitsbeslag bij ministeries wordt minder vanwege minder herstelwerkzaamheden en hergebruik van het juridisch instrumentarium. In de uitvoering is minder capaciteit nodig vanwege minder fouten. Zo draagt onze aanpak bij aan de noodzakelijke overheidsbezuinigingen.

    Politici, beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen zeggen over deze aanpak, naar onze mening ten onrechte: ‘zo werken we al’. Maar zij zeggen ook: ‘wetgeven is geen rationeel proces’. Dat zou het natuurlijk wel moeten zijn.

     

    André Nijsen, Ab van den Burg en Jaap Stumphius.
    Het volledige artikel is te vinden op de website van BeleidsonderzoekOnline onder de titel ‘Doeltreffend en evenwichtig ontwerpen van wetten’.


    Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers