Met drie handen fietsen: een pleidooi voor rationele wetten

Door André Nijsen[1], lid Netwerk Politieke Innovatie (NPI)
 

“We zouden hier op het ministerie met alle plezier een wet maken om burgers te verplichten met drie handen aan het stuur te fietsen”, zei onlangs een hoge ambtenaar van het ministerie van Veiligheid en Justitie tegen me. Toen ik verbaasd vroeg hoe zo, was het antwoord: “….. als dat helpt om onze minister in het zadel te houden”. Natuurlijk was hier sprake van een grap, maar dan toch een met een serieuze ondertoon. Wat is er aan de hand?

Een wet is een product van de publieke sector. Net zoals gewone producten moeten wetten datgene doen waarvoor ze zijn gemaakt: voorzien in een maatschappelijke behoefte tegen aanvaardbare offers en daarmee publieke doelen realiseren. Een publiek doel is een maatschappelijk belang dat zich – naar de mening van politici - niet leent voor private oplossingen. Voorbeelden van publieke doelen zijn milieubescherming, veilige arbeidsomstandigheden, sociale zekerheid, voedselveiligheid, gezondheidszorg, onderwijs, openbaar vervoer, enenergievoorziening, volkshuisvesting, een rechtvaardige inkomensverdeling maar ook houdbare overheidsfinanciën.

In toenemende mate zien we dat wetten andere zaken beogen dan de geschetste publieke doelen. Wetten worden smeerolie voor samenwerking tussen politieke partijen of zorgen dat het kabinet in het zadel blijft of de minister niet valt. Middel en doel worden verwisseld. Middelen als samenwerking tussen politieke partijen en stabiele kabinetten worden functioneel autonoom, doel op zichzelf. Terwijl hun eigenlijke functie zou moeten zijn: zorgen voor een presterende publieke sector. Nog erger is het als het bedrijven van machtspolitiek doel wordt van wetten: ‘…….. want het belang van de politiek en de Tweede Kamer richt zich volstrekt niet op de werkbaarheid van wetgeving, die richt zich op machtspolitiek ten opzichte van elkaar.’[2]

Zodra wetten een instrument worden voor machtspolitiek zijn we – vanzelfsprekend - ver van huis. Wat betreft de bijdrage van wetten aan samenwerking tussen politieke partijen zou je nog kunnen zeggen dat dit voorziet in een maatschappelijke behoefte. Immers in een democratie als de onze – geen enkele politieke partij is groot genoeg om alleen te regeren – is samenwerking noodzakelijk. Anders dreigen maatschappelijke instabiliteit en onbestuurbaarheid. Suboptimale wetten hebben wel een maatschappelijke prijs. Hoe hoog weten we niet. Met suboptimale wetten maken we lekkende kranen zonder te weten hoeveel water we verspillen. Anders gezegd, we maken wetten zonder voldoende zicht te hebben op de mate waarin (i) het publieke doel wordt gerealiseerd, (ii) onnodige nalevingskosten ontstaan voor de normadressaten (bedrijven en/of burgers die de betreffende wet moeten naleven) en (iii) onnodige uitvoeringskosten ontstaan voor de normadressanten (de instellingen die de betreffende wet moeten uitvoeren, bijvoorbeeld de Belastingdienst, de Voedsel- en Warenautoriteit, het UWV en ook gemeenten ingeval van medebewind).

Kan dit anders? Het antwoord is ja, en wel door te leren van ervaringen in de private sector. Wetgeven kun je zien als een logistiek proces waarin meerdere partijen tegelijkertijd of achtereenvolgend hun rol spelen. Bepalen van doelen, uitgangspunten en randvoorwaarden, ontwerpen, schrijven en implementeren van wetgeving kent een tegenhanger in ‘logistiekvriendelijk ontwerpen’ binnen de industrie. De kern hiervan is om in de marketingafdeling, productontwerp, werkvoorbereiding en werkplaats waar een product of service wordt gemaakt ‘logistiek’ (effectief en efficiënt) bewustzijn te realiseren en daardoor de kwaliteit van deze producten of services te vergroten. Door deze aanpak op de wetgevingsketen toe te passen komen we tot ‘logistiekvriendelijk wetgeven’.

‘Logistiekvriendelijk wetgeven’ omvat de gehele beleidscyclus van agenda setting, doelen formuleren, ontwerpen van beleidsmaatregelen, het besluitvormingsproces, de implementatie, de uitvoerings- en nalevingspraktijk tot aan tenslotte de beleidsevaluatie. De betekenis van logistiekvriendelijk is dat we in elke fase van die cyclus optimaal rekening houden met de eisen van en de consequenties voor alle volgende fasen, tot en met de fase waarin de wet van kracht is. Om dit voor elkaar te krijgen moet in het begin van het wetgevingsproces een Programma van Eisen (PvE) worden opgesteld voor de inhoud/beoogde werking en het ‘produceren’ van de wet, de implementatie en de uitvoering zoals dat ook gebruikelijk is bij industriële productieprocessen. Maar het wetgevingsproces is toch onvergelijkbaar met industriële productieprocessen, zal worden tegengeworpen vanuit de overheid. Dat is waar voor de beleidsfasen agenda setting, doelen formuleren en het besluitvormingsproces. Maar er is geen enkel argument waarom het streven naar effectiviteit en efficiency – de kern van logistiekvriendelijk wetgeven – in de overige fasen van de overheidsbeleidscyclus niet van toepassing zou zijn.

Zo wordt bereikt dat het publieke doel van de wet voortdurend in het oog wordt gehouden. Ook kunnen lekkende kranen (onnodige kosten) worden voorkomen of tijdig lekbakjes worden geplaatst als bepaalde ‘verliezen’ bewust worden geaccepteerd vanwege politieke compromissen (transparantie). De kosten van politieke compromissen zijn immers de prijs van de democratie, wellicht het hoogste publieke doel.

Haagse politici, beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen zullen zeggen: zo werken we al. Maar zolang een niet nader te noemen ministerie zijn beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen wetten laat maken aan de hand van een handboek met de titel ‘Leidraad in Doolhof’ hebben we daar zo onze twijfels over. Deze twijfel wordt nog versterkt door het veelgehoorde Haagse mantra “wetgeven is geen rationeel proces”. Dat zou het natuurlijk wel moeten zijn, in ieder geval in die zin dat je weet – en laat zien – waar je voor kiest. Dat er behoefte is aan een andere aanpak van wetgeven blijkt ook uit de door Haagse ambtenaren breed uitgesproken scepsis in de door Justitie ontwikkelde wetgevingstool ‘Integraal Afwegingskader (IAK)’.[3]

 

[1] De verantwoordelijkheid voor deze bijdrage berust uitsluitend bij mij, André Nijsen (onafhankelijk adviseur Regulatory Reform). Ik dank Ab van den Burg en Jaap Stumphius van bureau van de Geijn Partners uit Houten voor het samen ontwikkelen van het idee ‘logistiekvriendelijk wetgeven’ en hun commentaar op deze tekst.

[2] W.S.R. Stoter & N.J.H. Huls, Regeldruk: een blinde vlek vaonderhandelend wetgeven, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2006, p. 160

[3] Uitspraken die Ab van den Burg en ik vaak hoorden in de ruim 30 gesprekken die we van april 2009 tot en met januari 2012 over dit onderwerp hebben gevoerd in het ‘Haagse’. 

 

 

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers